Mengkaji Kepastian Hukum dalam Ketentuan Pidana Perpajakan

Mengkaji Kepastian Hukum dalam Ketentuan Pidana Perpajakan
Oleh: Priawan Wibisono
(Pegawai Tugas Belajar Politeknik Keuangan Negara ‘STAN’)

       Sesuai dengan pengertian pajak menurut Pasal 1 angka 1 Undang-Undang Ketentuan Umum dan Tata Cara Perpajakan (UU KUP), pajak memiliki sifat memaksa. Konsekuensi logis dari sifat tersebut, yaitu adanya bentuk pemaksaan dalam ketentuan perundang-undangan agar Wajib Pajak mau melaksanakan kewajiban perpajakannya. Wujud pemaksaan tersebut, misalnya berupa adanya Surat Teguran, Surat Paksa, penyitaan bahkan penyanderaan (gijzeling) sebagaimana telah diatur dalam Undang-Undang Nomor 19 Tahun 2000 tentang Penagihan Pajak dengan Surat Paksa. Upaya-upaya tersebut merupakan upaya administratif yang dapat ditempuh Direktorat Jenderal Pajak demi mengamankan penerimaan negara. Namun ‘senjata’ yang dimiliki DJP untuk memaksa rupanya tidak hanya itu saja. Dalam batang tubuh UU KUP sendiri terselip berbagai sanksi administratif yang dapat dikenakan terhadap Wajib Pajak yang melakukan pelanggaran, yaitu sanksi bunga (Pasal 8, Pasal 13, Pasal 14, Pasal 15 dan Pasal 19), sanksi denda (Pasal 7, Pasal 8 dan Pasal 14), serta sanksi kenaikan (Pasal 8, Pasal 13 dan Pasal 15). Banyaknya sanksi administrasi tersebut karena memang hukum pajak sendiri merupakan hukum administrasi sehingga apabila ada suatu permasalahan diusahakan untuk diselesaikan dengan cara-cara administrasi[1].

      Apabila UU KUP dirunut lebih jauh lagi, dapat kita temukan bentuk-bentuk pemaksaan yang dengan sanksi yang lebih serius dan bukan lagi berwujud penyelesaian secara administrasi. Menjelang akhir undang-undang terdapat ketentuan pidana bagi orang-orang yang tidak melakukan kewajiban perpajakannya seperti yang diatur dalam Pasal 38, Pasal 39 dan Pasal 39A UU KUP. Perbuatan-perbuatan yang diancam hukuman pidana dapat dikatakan sebagai perbuatan yang awam terjadi di masyarakat[2], seperti sengaja tidak mendaftar NPWP, sengaja tidak melaporkan SPT/melaporkan SPT yang isinya tidak benar, sengaja tidak membuat pembukuan, dan lain sebagainya. Bahkan perbuatan yang dilandasi karena kealpaan pun dapat dikenai sanksi pidana juga walaupun dengan intensitas hukuman yang lebih ringan daripada yang dilakukan dengan sengaja. Hal yang menarik, hampir setiap perbuatan dalam ketentuan pidana Pasal 38 dan Pasal 39 sebenarnya juga memiliki penyelesaian administratif seperti yang ditunjukkan dalam Tabel 1.

Tabel 1. Penyelesaian Pidana dan Administratif dalam Pelanggaran Perpajakan

Sumber: UU KUP No. 28 Tahun 2007, diolah.

      Atas suatu perbuatan pelanggaran yang merugikan keuangan negara, terdapat dua jalur penyelesaian yaitu diselesaikan secara administratif dengan cara sanksi dan SKP ataupun dengan jalur pidana. Dalam Gambar 1, suatu perbuatan yang yang dilakukan baik secara sengaja maupun alpa dapat diselesaikan baik dengan administrasi (jalur A) ataupun pidana yang diawali dengan pemeriksaan bukti permulaan (jalur B). Dalam UU KUP sendiri tidak ada penegasan mengenai syarat-syarat yang harus dipenuhi agar seseorang cukup dikenai sanksi administrasi walaupun suatu kerugian negara memang terjadi. Mengingat perbuatan dalam Pasal 38 dan Pasal 39 adalah perbuatan yang awam terjadi di masyarakat, maka sebenarnya ada banyak sekali orang yang dapat dijerat sanksi pidana berdasarkan ketentuan pidana perpajakan yang ada.

Gambar 1. Dua jalur penyelesaian atas suatu pelanggaran yang menyebabkan kerugian negara

Sumber: UU KUP No. 28 Tahun 2007, diolah.

      Dalam praktiknya, sebenarnya DJP bukanlah institusi yang mengedepankan pemidanaan terhadap Wajib Pajak yang belum patuh. Dilansir dalam Okezone.com[3], Kepala Kanwil DJP Jawa Barat I Yoyok Satiotomo menyatakan bahwa pemidanaan merupakan ultimum remedium alias upaya terakhir sehingga DJP mengedepankan upaya-upaya administrasi terlebih dahulu. Data dari Direktorat Penegakan Hukum DJP pun juga menunjukkan bahwa rata-rata dari tahun 2013 hingga 2015 terdapat 80 usulan penyidikan dan 38 penuntutan, sementara sebanyak 161 usulan pemeriksaan bukti permulaan diselesaikan dengan Pengungkapan Ketidakbenaran SPT (Pasal 8 ayat 4) ataupun Pengungkapan Ketidakbenaran Perbuatan (Pasal 8 ayat 3). Perlu kita ingat pula kasus pajak Paulus Tumewu[4] yang bisa diselesaikan dengan ‘jalan damai’ yaitu dengan membayar utang pajak serta denda senilai empat kali seperti yang telah diatur dalam Pasal 44B UU KUP. Pengedepanan penyelesaian sengketa dengan cara administratif ini sejatinya selaras dengan fungsi pajak sebagai budgetair yang tujuan utamanya adalah mengumpulkan uang sebanyak-banyaknya seperti yang telah diamanatkan dalam Pasal 23 UUD 1945.

      Sayangnya, pasal-pasal dalam UU KUP belum memberi kepastian prinsip ultimum remedium bahwa pidana perpajakan baru dapat ditempuh apabila upaya-upaya administratif memang telah dilakukan terlebih dahulu. Pasal 13A yang sekiranya bermaksud mewakili prinsip ultimum remedium melingkupi perbuatan yang sangat terbatas, yaitu hanya orang yang melakukan kealpaan pertama kali saja yang tidak dikenai sanksi pidana. Selain perbuatan yang memenuhi ketentuan Pasal 13A, maka seharusnya perbuatan kealpaan setelah pertama kali dan kesengajaan seharusnya dikenai pidana. Padahal penyelesaian sengketa dengan jalur hukum memerlukan biaya dan waktu yang tidak sedikit, sementara perlu diingat salah satu prinsip pemungutan pajak adalah economic of collection[5] yang mensyaratkan bahwa biaya pengumpulan pajak tidak boleh lebih besar daripada pajak yang dihimpun. Pemidanaan dalam konteks perpajakan juga mengakibatkan double loss karena selain terdapat biaya dalam proses pemidanaan, ada pula potensi ekonomi yang hilang dibandingkan apabila Wajib Pajak tidak dikenai pidana badan/penjara dan melakukan kegiatan usahanya secara normal sehingga memberi kontribusi pada perkembangan perekonomian.

      Dapat dilihat bahwa terdapat ketidakjelasan dalam penyelesaian pelanggaran perbuatan pidana dalam Pasal 38 dan 39 UU KUP. Salah satu ketentuan pidana yang sekiranya perlu dibenahi yaitu penghilangan unsur kealpaan dari unsur pidana perpajakan. Dalam Surcharge and Penalty in Tax Law[6] disebutkan bahwa syarat utama agar suatu perbuatan dikualifikasi sebagai perbuatan pidana adalah apabila terdapat unsur willfulness atau kesengajaan. Negara-negara lain seperti Amerika Serikat, Malaysia, Filipina dan negara-negara Eropa lain juga menerapkan ketentuan bahwa hanya perbuatan yang dilandasi unsur kesengajaan saja yang dikenai sanksi pidana. Selain itu perlu diingat bahwa sistem perpajakan di Indonesia adalah self-assessment[7], dimana masyarakat diberi kepercayaan untuk menghitung, memperhitungkan, menyetor dan melaporkan sendiri pajak yang terutang. Namun pada praktiknya, tidak semua wajib pajak paham mengenai kewajiban perpajakan yang diamanatkan undang-undang kepadanya. Ketidakpahaman tersebut bisa disebabkan karena kompleksnya formulir[8], rumitnya peraturan perpajakan[9]  atau bisa juga karena kurangnya sosialisasi[10]. Ketidakpahaman tersebut menyebabkan terjadinya kesalahan-kesalahan dalam proses menjalankan kewajiban perpajakan seperti salah hitung, salah isi formulir, tidak melaporkan SPT dan lain-lain yang sifatnya berupa kealpaan[11]. Artinya kealpaan yang dilakukan oleh Wajib Pajak merupakan sebuah resiko dari pemberlakuan self-assessment system. Atas suatu kealpaan tersebut, kiranya akan lebih baik jika otoritas pajak memberikan penyuluhan bagi Wajib Pajak yang tidak paham mengenai kewajiban perpajakan yang seharusnya dan bukan malah menghukumnya dengan sanksi pidana. Pengenaan sanksi pidana haruslah memperhatikan prinsip proporsionalitas kesalahan[12], sementara unsur kealpaan sekiranya tidak layak untuk dikenai sanksi seberat sanksi pidana. Mempertimbangkan hal tersebut, selayaknya unsur kealpaan lebih baik dihapus dari ketentuan pidana perpajakan.

      Pemben­ahan lain yang tidak kalah penting yaitu penegasan dalam UU KUP bahwa sanksi pidana perpajakan diterapkan berdasar konteks ultimum remedium.  Adanya penegasan tersebut akan memperbaiki adanya ketidakpastian hukum dalam Gambar 1, berubah menjadi lebih jelas seperti yang ditunjukkan Gambar 2. Berbeda dengan Gambar 1 yang membolehkan perbuatan ‘menyampaikan SPT yang isinya tidak benar’ untuk langsung diselesaikan dengan cara pidana, prinsip ultimum remedium dalam Gambar 2 mengharuskan agar otoritas pajak memberi himbauan pembetulan SPT terlebih dahulu, melakukan pemeriksaan dan memberikan hak pengungkapan ketidakbenaran SPT kepada Wajib Pajak. Apabila ternyata Wajib Pajak memilih untuk bandel dan tidak menunjukkan intensi untuk menyelesaikan secara administratif, DJP baru dapat mengusulkan pemeriksaan bukti permulaan sebagai awal dari penyelesaian dengan cara pemidanaan. Adanya eskalasi dari himbauan hingga pemeriksaan akan memberikan kepastian hukum[13] bagi masyarakat serta kesetaraan informasi terkait perbuatan pelanggaran apa yang sebenarnya dikenai sanksi pidana. Adanya kepastian hukum dapat menjaga agar tidak ada potensi abuse of power oleh otoritas pajak terhadap Wajib Pajak. Upaya meminimalisasi diskresi tersebut juga akan berpengaruh baik dengan tingkat kepercayaan antara Wajib Pajak dengan otoritas pajak[14], dimana kepercayaan terhadap otoritas pajak merupakan salah satu komponen dalam upaya meningkatkan tax compliance.[15]

 

Gambar 2. Pemisahan Jalur Administrasi dan Pidana setelah menghilangkan unsur kealpaan dan mempertegas Prinsip Ultimum Remedium

Sumber: UU KUP No. 28 Tahun 2007, diolah.

      Namun perlu dicermati bahwa tidak semua perbuatan pidana dalam ketentuan pidana perpajakan harus didahulukan penyelesaian administratifnya. Ada beberapa perbuatan yang sifatnya memang jahat sehingga atas perbuatan-perbuatan tersebut akan lebih adil apabila diselesaikan dengan jalur pidana, seperti perbuatan pemalsuan faktur, penyalahgunaan NPWP/PKP (biasanya digunakan untuk pemalsuan faktur), pembukuan fiktif serta pemotongan/pemungutan pajak namun tidak disetor. Perbuatan-perbuatan tersebut sejatinya sama dengan perbuatan pemalsuan dan penggelapan yang diatur dalam KUHP. Untuk itu perlu juga ditegaskan bahwa prinsip ultimum remedium tidak berlaku untuk perbuatan-perbuatan dalam Pasal 39 ayat (1) huruf b, f, i dan Pasal 39A UU KUP.

      Saran perubahan yang diusulkan mungkin terkesan menghilangkan ‘taring’ yang dimiliki DJP karena ketidakjelasan penyelesaian administrasi/pidana sebenarnya bisa digunakan untuk menakut-nakuti Wajib Pajak. Namun dengan mempertimbangkan kondisi masyarakat yang semakin ‘melek’ hukum dan menuntut adanya transparansi dalam setiap kegiatan yang dilakukan pemerintah maka kepastian hukum menjadi suatu hal yang krusial dan sangat diharapkan. Terlebih lagi, sanksi pidana merupakan hukuman yang paling berat yang dapat dijatuhkan negara pada warganya sehingga ketentuan mengenai sanksi pidana harus benar-benar dipertimbangkan dengan matang[16]. Kejelasan suatu aturan juga akan menghindarkan Wajib Pajak dari kekhawatiran adanya abuse of power sehingga menumbuhkan rasa percaya bahwa seluruh tindakan yang dilakukan pegawai pajak memang telah sesuai dengan koridor hukum yang seharusnya tanpa ada maksud-maksud yang tersembunyi. Pada akhirnya, saran perubahan tersebut tak lain demi kebaikan DJP sendiri dalam rangka menjalankan tugasnya sebagai penghimpun pundi-pundi penerimaan negara.

[1] Ilyas, W. B. (2011). Kontradiktif Sanksi Pidana Dalam Hukum Pajak. Journal Hukum No 4, 18, 525–542.

[2] Situs Resmi Direktorat Jenderal Pajak (2016). Refleksi Tingkat Kepatuhan Pajak. Retrieved June 12, 2017, from http://www.pajak.go.id/content/article/refleksi-tingkat-kepatuhan-wajib-pajak

[3] Okezone Ekonomi (2016). Penyidikan Upaya Terakhir Penegakan Hukum Pajak. Retrieved June 11, 2017, from http://economy.okezone.com/read/2016/03/09/20/1331707/penyidikan-upaya-terakhir-penegakan-hukum-pajak

[4] Okezone Ekonomi. (2010, April 3). Paulus Tumewu Dihukum Bayar Pajak 400%. Retrieved from http://economy.okezone.com/read/2010/04/30/20/327985/paulus-tumewu-dihukum-bayar-pajak-400

[5] Gunadi. (2016). Panduan Komprehensif Ketentuan Umum Perpajakan (KUP). Jakarta: Bee Media Indonesia.

[6] Mazza, S. W., Lederman, L., & Johnson, S. R. (2015). “Surcharges and Penalties in Tax Law.”

[7] Mardiasmo. (2009). Perpajakan Edisi Revisi 2009 (9th ed.). Jakarta: ANDI.

[8] Dwiana, I. (2010). Pengaruh Kompleksitas Panjang Formulir SPT Dan Self Assessment System Terhadap Kepatuhan Wajib Pajak (Survey Pada Wajib Pajak Orang Pribadi di KPP Pratama Surakarta).

[9] Saad, N. (2014). Tax Knowledge, Tax Complexity and Tax Compliance: Taxpayers’. Procedia – Social and Behavioral Sciences, 109, 1069–1075.

[10] Prasetyono, L. R., & Rimawati, Y. (2011). Pengaruh Sosialisasi Dan Pengetahuan Perpajakan Terhadap Tingkat Kesadaran Dan Kepatuhan Wajib Pajak (Studi pada Wajib Pajak Orang Pribadi yang Melakukan Kegiatan Usaha dan Pekerjaan Bebas pada KPP Pratama Gresik Utara). Prosiding Simposium Nasional Perpajakan 4.

[11] McKerchar, M. (1995). Understanding small business taxpayers: Their sources of information and level of knowledge of taxation. Australian Tax Forum, 12(1), 25.

[12] Walen, A. (2016). Stanford Encyclopedia of Philosophy – Retributive Justice. California: Stanford University.

[13] Utrecht, E. (1963). Pengantar Hukum Administrasi Negara Indonesia. Jakarta: Penerbit dan Balai Buku Ichtiar.

[14] Evans, C., Freedman, J., Krever, R. E., & Brooks, K. (2011). The Delicate Balance: Tax, Discretion and the Rule of Law. IBFD

[15] Erich Kirchler, Erik Hoelzl, Ingrid Wahl (2008). Enforced versus voluntary tax compliance: The “slippery slope” framework. Journal of Economic Psychology, Volume 29, Issue 2, 2008

[16] Husak, D. (2008). Overcriminalization: The Limits of the Criminal Law. Oxford University Press.

Terpopuler